Politik APBD : Beberapa Lintasan Kritis (Critical Path)

Secara teoritik, anggaran merupakan instrumen pemerintah dalam menyelenggarakan roda kekuasaannya. Dalam skema kebijakan, keputusan alokasi sumber daya untuk berbagai keperluan berupa pengeluaran setiap tahunnya, tercermin dalam APBN maupun APBD. Dalam prakteknya, anggaran tak terlepas dari sejumlah kepentingan yang harus diakomodasi, sekaligus menjadi mediasi berbagai kebutuhan masyarakat.

Dalam konteks demikian, kebutuhan atau kepentingan itu seringkali memiliki bobot prioritas yang relatif sama. Dari sanalah diperlukan pilihan-pilihan memutuskan mana yang akan didanai terlebih dahulu. Tidak heran jika atas pertimbangan itu pada akhirnya berbagai pihak dan kelompok kepentingan akan berebut pengaruh didalam memutuskan alokasi anggaran. Itulah yang disebut dengan anggaran sebagai medan tempur strategis dalam politik kebijakan pembangunan.

Dalam pengertian yang luas, anggaran memiliki fungsi distributif, yang diartikan bahwa suatu anggaran harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Sebagai fungsi alokasi sumberdaya, anggaran harus diarahkan untuk menciptakan lapangan kerja, mengatasi kesenjangan serta meningkatkan efektivitas dan efisiensi perekonomian. Untuk itulah,  penyusunan anggaran harus mempergunakan prioritas kebutuhan dasar bagi masyarakat, apa yang akan dipenuhi, memperkirakan sumber daya yang dimiliki pada tahun yang akan datang, pelayanan atau pembangunan apa yang akan diberikan pemerintah untuk satu tahun ke depan.

Karena itu, anggaran dapat dianggap sebagai “alat perjuangan” masyarakat secara kolektif, untuk bisa memenuhi kebutuhannya. Pun demikian, anggaran juga dianggap sebagai sumberdaya, agar mampu meraih kemakmuran dan kesejahtaraan. Dari perspektif kebutuhan warga negara, daftar prioritas masyarakat tidak lain adalah: yakni pemenuhan hak-hak dasar masyarakatnya seperti pendidikan yang layak, pelayanan kesehatan, ketahanan pangan, penciptaan lapangan kerja  dan jaminan sosial.

Dari sisi substansi fiscal, APBD adalah rencana keuangan Pemda, yang mencakup tiga komponen, yaitu pendapatan, belanja dan pembiayaan. Selisih pendapatan dengan belanja disebut surplus atau defisit, yang artinya bahwa Pemda boleh merencanakan pengeluaran untuk belanja yang tidak sama persis dengan jumlah pendapatannya. Di sisi lain, rencana keuangan yang telah ditetapkan sebelum tahun anggaran berjalan, kemungkinan besar tidak dilaksanakan sepenuhnya. Artinya, hampir selalu ada variansi (variance) antara anggaran dengan realisasinya.

Masalah proporsi atas APBD merupakan isu krusial dalam upaya membawa pengelolaan keuangan daerah ke domain politik, khususnya dalam hal distribusi dan kelayakannya. Issue keadilan anggaran terkait keuangan negara dan daerah pasca-UU otonomi daerah berkembang pesat seiring dengan semakin besarnya kebutuhan daerah sendiri untuk menopang pembuatan kebijakan publiknya. “Perkawinan” senyatanya kemudian terjadi antara “kebutuhan” Pemda dan “kewajiban” melakukan akomodasi agen-agen politik daerah vis a vis konstituen politik nya.

Dari persepektif keagenan (agency theory), APBD dapat dibagi ke dalam beberapa kategori, yakni: perencanaan, penyusunan program/kegiatan, pelaksanaan APBD, pertanggungjawaban dan pelaporan keuangan.

A. Perencanaan APBD

Dalam anggaran berbasis kinerja, APBD harus direncanakan dengan menetapkan terlebih dahulu target kinerja yang ingin dicapai. Money follows functions. Jika tidak ada target, maka tidak ada aktivitas. Jika tidak ada aktivitas, maka tidak ada alokasi dana dalam APBD.

Salah satu pendekatan yang dipakai dalam perencanaan APBD saat ini adalah Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan), yang melibatkan masyarakat secara berjenjang mulai dari tingkat desa/kelurahan sampai tingkat Kabupaten. Dalam penyampaian aspirasi (kebutuhan, keinginan, dan kepentingan) dengan pendekatan ini, digunakan “perwakilan”. Dalam konsep keagenan, perwakilan akan memiliki kecenderungan terjadinya adverse selection dan moral hazard.

Beberapa pertanyaan yang perlu dijawab adalah:

1. Bagaimana keterkaitan antara kebutuhan masyarakat dengan nama program/kegiatan yang tercantum dalam RKPD? Artinya, apakah program/kegiatan dalam RKPD akan memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat? –>Outcome tercapai?
2. Bagaimana “pergeseran” dan “proses” hilangnya usulan masyarakat dari hasil Musrenbang tingkat desa/kelurahan sampai kemudian menjadi seperti yang tercantum dalam RKPD? Apakah mewakili (secara proporsional) berdasarkan faktor luas wilayah, jumlah penduduk, pendapatan masyarakat, atau faktor lainnya?
3. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi preferensi dalam menentukan nama program/kegiatan dalam RKPD?
4. Apakah nama program/kegiatan selalu mengikuti daftar yang tercantum dalam Lampiran A-VII Permendagri No.13/2006?
5. Apakah nama program/kegiatan sesuai dengan RENJA, RENSTRA, TUPOKSI SKPD?
6. Apakah terdapat duplikasi pengulangan atas program/kegiatan yang telah dilaksanakan pada tahun anggaran sebelumnya?
7. Apakah nama program/kegiatan sejalan dengan visi dan misi kepala daerah yang tercantum dalam RPJMD?

B. Penyusunan Program/Kegiatan

Bila dipandang secara normatif, nama program/kegiatan yang tercantum dalam RKPD, sangat mayoritas, merupakan “milik” eksekutif dan, sangat minim, “harapan” masyarakat yang menitipkan kebutuhannya melalui mekanisme Musrenbang. Namun, ketika penyusunan KUA dan PPAS dilakukan, tidak ada aturan yang mewajibkan TAPD mengakomodasi seluruh program/kegiatan yang ada di dalam RKPD. Jika nama program/kegiatan tidak tercantum di dalam PPAS, meskipun ada di dalam RKPD, maka program/kegiatan tersebut tidak akan didanai dalam APBD.

Idealnya, draft RKPD yang di-Musrenbang-kan disusun berdasarkan rencana kerja (Renja) SKPD yang memuat program/kegiatan yang “terukur”. Maksudnya, program/kegiatan tersebut telah dihitung besaran kebutuhan anggaran belanjanya sesuai dengan beban kerja dan target kinerjanya. Dalam bahasa lain, sudah ada rancangan awal RKA-SKPD (atau disebut juga pra-RKA) sebelumnya, sehingga besaran jumlah input untuk masing-masing kegiatan bukanlah taksiran kasar belaka.

Oleh karena itu, ada beberapa pertanyaan yang perlu ditemukan jawabannya melalui kajian empiris, diantaranya:

1. Apakah besaran angka pagu/plafon sementara telah “wajar”? Tolok ukur kewajaran alokasi ini adalah Analisis Standar Belanja (ASB), yang disusun berdasarkan target kinerja, beban kerja, dan standar harga barang/jasa.
2. Apakah nama program/kegiatan dalam PPAS tercantum dalam RKPD? Jika tidak, dimana atau dari mana munculnya nama program/kegiatan yang baru ini? Apakah di TAPD atau di DPRD?
3. Apakah besaran alokasi (input) untuk masing-masing program/kegiatan sudah mengalami perubahan dari RKPD ke PPAS? Jika iya, dimana terjadinya? Apakah di TAPD atau di DPRD?
4. Apakah makna prioritas dalam pernyataan di PPAS sejalan dengan besaran alokasi anggaran untuk masing-masing program/kegiatan?

C. Pelaksanaan APBD

Pelaksanaan APBD merupakan serangkaian langkah yang dimulai dengan aktivitas penatausahaan (administrasi) dan aktivitas pelaksanaan teknis kegiatan. Dalam penatausahaan, disiapkan dokumen-dokumen pelaksanaan berupa DPA-SKPD, anggaran kas SKPD, SPD, SPP, SPM, dan SP2D. Sedangkan aktivitas teknis berkaitan dengan pelaksanaan kegiatan, seperti pengadaan (procurement), perjalanan dinas, surat-menyurat, pertanggungjawaban bendahara (SPJ) dan pelaksana kegiatan (PPTK).

Masalah keagenan dalam pelaksanaan APBD umumnya berkaitan dengan persoalan keagenan dalam perencanaan dan penyusunan program/kegiatan. serta penetapan alokasi atau plafon anggaran. Meskipun secara umum masalah keagenan pada tahapan ini ada di aparatur pemerintah daerah, tidak tertutup kemungkinan anggota legislatif juga terkait secara langsung.

Beberapa fenomena atau fakta yang perlu dianalisis lebih jauh adalah:

1. Kelancaran arus dokumen. Dalam sistem dan prosedur penatausahaan, baik respon terhadap SPP oleh kepala SKPD (dengan menerbitkan SPM), SPM oleh BUD (dengan menerbitkan SP2D), dan SPJ oleh PPK-SKPD memiliki batas waktu (maksimal), terkecuali ada ketidaklengkapan dokumen atau masalah lainnya. Namun, ada kalanya ada perilaku moral hazard yang dipraktikkan: sengaja menunda-nunda meskipun melanggar sisdur, meminta uang pelicin, karena ada kepentingan lain, dll. So, mengapa terjadi penglambatan proses oleh aparatur daerah? Berapa kali/persen pelanggaran dilakukan terhadap sisdur yang ada?
2. Penggunaan uang/kas di luar yang telah ditetapkan dalam APBD. Pemberian uang kepada polisi, jaksa, wartawan, LSM, atau masyarakat biasa, baik sebagai hadiah, upeti, suap, ataupun uang pelicin (grease money) tidak diperkenankan karena tidak ada alokasi anggarannya dalam APBD, terutama DPA-SKPD terkait. Biaya ini sering disebut ghost expenditures (biaya hantu). Pertanyaannya adalah: berapa besaran (jumlah rupiah dan persentase) uang hantu ini? Apakah alokasi ini sudah diperhitungkan oleh penyusun RKA-SKPD pada saat merencanakan besaran pagu anggaran kegiatan?
3. Peng-SPJ-an belanja sering dimanipulasi. Misalnya, belanja untuk 5 kali perjalanan dinas, yang benar-benar direalisasikan hanya 3 kali. Sementara sisanya, 2 kali, di-SPJ-kan secara fiktif. Contoh lain: pembelian ATK berupa kertas HVS dalam DPA-SKPD sebanyak 100 rim selama setahun. Yang betul-betul dibeli hanya 70 rim, sementara di-SPJ-kan sebesar 100 rim. So, berapa besaran rupiah/persentase SPJ fiktif untuk belanja barang dan jasa ini? Apakah dalam perencanaan besaran plafon kegiatan terkait sudah dilakukan mark-up (terjadi intention to corrupt)? Hal yang sama terjadi untuk belanja makan dan minum…
4. “Setoran” ke atasan. Biasanya ada setoran yang harus diberikan oleh pelaksana kegiatan (PPTK) dan bendahara kepada atasannya, terutama kepala SKPD. Kadangkala sampai juga ke Sekda dan kepala daerah. Mengapa harus ada setoran ini? Berapa jumlah/persentasenya? Apakah hal ini terkait dengan mark-up pada saat penghitungan input di RKA-SKPD? Bagaimanakah “format” tersebut? Apakah berupa uang, barang, atau “service” tertentu (di luar kantro)?
5. Kasus “kas daerah kosong”. Pada saat kepala SKPD mengajukan SPM ke BUD, terkadang BUD tidak bisa menerbitkan SP2D dengan alasan “kas daerah kosong”. Oleh karena sebagian besar kas daerah diisi dari DAU, yang diturunkan/dicairkan setiap bulan oleh pemerintah pusat, maka alasan rekening kas daerah kosong (tidak ada uangnya) pastilah mengada-ada. Hal ini lah yang mejadi alasan mengapa di banyak daerah tidak ada anggaran kas SKPD, karena BUD tidak ingin “ditagih” oleh SKPD karena “kontrak” yang dibuat dalam anggaran kas tersebut. So, mengapa terjadi Kasda kosong? Bagaimana persepsi bendahara pengeluaran SKPD terhadap praktik ini? Apakah praktik ini berpengaruh terhadap pencapaian realisasi anggaran belanja dan target kinerja? Apakah menurut aparatur di BUD pemerintah pusat berperan dalam persoalan ini?
6. “Stempel palsu“. Mungkin sedikit agak konyol dan bodoh, tapi faktanya sering terjadi: bendahara memiliki stempel palsu atau duplikat stempel pihak ketiga yang melakukan transaksi dengan SKPD. Stempel-stempel ini digunakan untuk mempertanggungjawabkan (membuat SPJ) pengeluaran-pengeluaran dengan membuat kuitansi palsu, yang seakan-akan distempeli oleh pihak ketiga.

D. Pertanggungjawaban dan Pelaporan Keuangan

Pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBD dapat dibagi ke dalam dua kategori, yakni pertanggungjawaban perbendaharaan dan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Pertanggungjawaban perbendaharaan dilakukan oleh bendahara di SKPD, sementara pelaporan keuangan dilakukan oleh kapala SKPD selaku pengguna anggaran. Format, dokumen, substansi, dan prosedur kedua pertanggungjawaban ini berbeda.

Pertanggungjawaban oleh bendahara yang mengandung moral hazard sudah dijelaskan pada poin C di atas. Dalam bagian ini dijelaskan beberapa contoh dan pertanyaan penelitian untuk pelaporan keuangan, baik di SKPD maupun Pemda. Beberapa diantaranya adalah:

1. Tidak melaksanakan proses akuntansi, tetapi menghasilkan laporan keuangan. Sudah menjadi kelaziman saat ini bahwa SKPD dipandang tidak perlu menyelenggarakan proses akuntansi (menjurnal, memposting, menyesuaikan, menutup, dan menyusun laporan keuangan) secara manual, karena telah ada software atau program yang membantu. Sekali dilakukan entry data, maka laporan keuangan langsung jadi. Apakah akuntansi sama dengan software di komputer?
2. Tenaga sarjana/diploma akuntansi tidak dibutuhkan lagi. Konsekuensi dari poin 1 di atas adalah timbulnya anggapan bahwa peran dan fungsi akuntan sudah digantikan oleh mesin yang disebut komputer. Bagaimana persepsi/pandangan aparatur daerah tentang proses penyusunan LK SKPD, peran/fungsi sarjana/diploma akuntansi pada level SKPD?
3. Inspektorat daerah/Irda (dulu disebut Bawasda) melakukan reviu terhadap laporan keuangan Pemda sebelum LK tersebut disampaikan ke BPK-RI. Persoalan yang muncul adalah: apakah auditor/inspektur di Irda memahami akuntansi dan pemeriksaan keuangan? Bukan rahasia lagi jika Irda/Bawasda adalah tempat “pembuangan” bagi pejabat atau pegawai yang tidak sejalan dengan kepala daerah dan Sekda.
4. Tindak lanjut atas temuan BPK-RI. Setelah melakukan audit, BPK menyampaikan temuan-temuannya kepada kepala daerah untuk ditindaklajuti. Beberapa temuan tersebut berindikasi korupsi, namun dalam LHP BPK-RI temuan ini sering tidak muncul. Pertanyaannya: Apakah auditor BPK telah melaksanakan tugasnya secara independen dan bertanggungjawab, sesuai dengan etika profesinya? Apakah ada hubungan di luar keprofesionalan antara aparatur daerah dengan auditor BPK?

Perspektif politik pada prinsipnya beranggapan bahwa seseorang akan cenderung mengutamakan kepentingan politiknya ketika bertindak sebagai agen. Praktiknya, self-interest ini bisa berupa keuntungan finansial maupun nonfinansial, yang sering dikenal dengan istilah KKN

E. Kesimpulan : Beberapa Catatan Ke Depan

Skema perencanaan dan penganggaran semestinya mensyaratkan perpaduan antara pendekatan teknokrasi, politik dan partisipasi. Kaitan antar pendekatan tersebut merupakan konstruksi demokratisasi kebijakan. Namun faktanya, kecenderungan modus perencanaan dan penganggaran daerah masih bersifat terlalu teknokratis-politis, tidak diimbangi dengan aspek partisipasi yang nyata.

Sebagai ukuran, seperti disinggung di depan, bahwa disetiap hasil Musrenbang yang diolah pada tingkat SKPD, selalu mengalami pemangkasan di lintasan eksekutif. Apalagi, pada fase penganggaran, senantiasa absen dari pantauan dan keterlibatan warga. Tahap krusial yang perlu diperhatikan, karena  sekaligus menjadi titik strategis penentu perencanaan, tidak lain ada pada tahap perumusan program/kegiatan SKPD yang dikoordinasi Bappeda.

Proses dan rute dari bawah, sesungguhnya sangat bergantung bagaimana pembahasan masuk dalam sistematisasi dan rasionalisasi dalam kacamata SKPD yang didalamnya terjadi “interaksi sekaligus” pertarungan antar sektoral. Arena ini, memang sebagian besar memiliki modus yang sama mengenai kecenderungan para kepala dinas memperjuangkan segala usulan masing-masing instansi berbasis keinginannya.

Silang kepentingan dengan nalar teknokratik, berproses dengan (cenderung) mengabaikan segala dokumen usulan dari hasil Musrenbang. Bahkan tragisnya, produk perencanaan teknokratik tersebut meninggalkan koherensinya dengan  RPJMD, Renstra, maupun Renja SKPD. Hal itu bisa terjadi karena mekanisme perencanaan pembangunan telah “terbakukan dalam sangkar birokratik”.

Perangkat kelembagaan dan mekanisme perencanaan jika sudah memasuki area kabupaten, daftar usulan dari hasil Musrenbang mengalami penyusutan secara sistematik, dengan tergantikan oleh bermacam skema yang berasal dari dinas-dinas (SKPD). Hal semacam ini memperlihatkan terjadinya gap (kesenjangan), antara model perencanaan dari bawah berbasis spasial (desa), yang menunjukkan pendekatan partisipasi, berhadapan dengan model perencanaan berbasis sektoral (daerah/kabupaten), yang mencerminkan teknokratisasi.

Salah satu akar penyebab kesenjangan, sebagaimana disinyalemen banyak kalangan, bahwa jika perencanaan desa (dari bawah) itu masih melekat dalam perencanaan daerah, sebagaimana diatur dalam tata kelembagaan Musrenbang, kemungkinan berlanjutnya dominasi kabupaten akan terus berlangsung. Secara hipotetis dapat dikatakan, set up tata kelembagaan perencanaan pembangunan daerah, senantiasa menjadi perangkap formalisasi partisipasi dan hanya memperkuat dominasi SKPD.